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為全面落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的決策部署，更好發(fā)揮新型城鎮(zhèn)化穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、擴(kuò)就業(yè)、惠民生、促改革、利長遠(yuǎn)的重要作用，西藏自治區(qū)人民政府印發(fā)了《西藏自治區(qū)深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施方案》（以下簡稱《實(shí)施方案》），現(xiàn)就相關(guān)政策作如下解讀。

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一、出臺背景

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城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級的重要抓手。黨的二十屆三中全會(huì)圍繞完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制、健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化體制機(jī)制等作出重大決策部署。2024年7月，國務(wù)院印發(fā)了《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》（國發(fā)〔2024〕17號，以下簡稱《行動(dòng)計(jì)劃》），對未來五年推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體要求、重點(diǎn)任務(wù)、政策措施和組織實(shí)施等作出部署。為落實(shí)國發(fā)〔2024〕17號文件要求，自治區(qū)人民政府堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)黨的二十大和二十屆二中、三中全會(huì)精神，深入貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記關(guān)于西藏工作的重要指示和新時(shí)代黨的治藏方略，按照區(qū)黨委十屆六次全會(huì)進(jìn)一步全面深化改革、建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新西藏的戰(zhàn)略安排，堅(jiān)持因勢利導(dǎo)、順勢而為，因地制宜、分類施策的原則，制定了我區(qū)《實(shí)施方案》。該《實(shí)施方案》的出臺，對于順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，探索適合我區(qū)實(shí)際的城鎮(zhèn)化路徑，加快破除制約城鎮(zhèn)化潛力釋放的體制機(jī)制障礙，穩(wěn)步提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量和水平具有重要意義。

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二、發(fā)展目標(biāo)及主要思路

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經(jīng)過5年的努力，全區(qū)新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平明顯提升，現(xiàn)代化城鎮(zhèn)發(fā)展格局持續(xù)優(yōu)化，城市安全韌性短板得到有效補(bǔ)齊，農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城市渠道進(jìn)一步暢通，到2030年常住人口城鎮(zhèn)化率接近45%，為推進(jìn)長治久安和高質(zhì)量發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化新西藏提供強(qiáng)勁動(dòng)力和堅(jiān)實(shí)支撐?！秾?shí)施方案》注重從三個(gè)方面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略：

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一是注重以人為本。堅(jiān)持把農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化擺在突出位置，著力解決農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶、就業(yè)、子女教育、住房、社保等問題，讓有意愿有能力留在城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口“進(jìn)得來、留得住、過得好”。積極踐行人民城市的理念，加快補(bǔ)齊城市建設(shè)短板，逐步提升城市人居環(huán)境和功能品質(zhì)，讓各族群眾在城市生活得更加舒心。

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二是注重分類施策。立足我區(qū)地廣人稀、縣域經(jīng)濟(jì)對人口集聚帶動(dòng)能力不強(qiáng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)際，聚焦“四件大事”聚力“四個(gè)創(chuàng)建”，結(jié)合各地資源稟賦、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，堅(jiān)持因地制宜、分類施策，統(tǒng)籌推進(jìn)新型工業(yè)化和以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，持續(xù)提升縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平，分類推進(jìn)縣域差異化發(fā)展，形成各具特色的發(fā)展路徑，引導(dǎo)人口就近向承載力強(qiáng)的縣城集聚。

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三是注重產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)。《實(shí)施方案》中提出實(shí)施縣域城鎮(zhèn)化水平提升行動(dòng)和現(xiàn)代化城鎮(zhèn)圈培育行動(dòng)，從因地制宜培育區(qū)域重要節(jié)點(diǎn)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、推動(dòng)城鎮(zhèn)圈產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、提升產(chǎn)業(yè)平臺集聚功能等方面細(xì)化政策舉措，通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局來實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定和保障就業(yè)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。通過支持做強(qiáng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，統(tǒng)籌推進(jìn)交通干線、區(qū)域重要節(jié)點(diǎn)城鎮(zhèn)特色化、協(xié)同化發(fā)展，我區(qū)將進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)圈發(fā)展格局，夯實(shí)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，增強(qiáng)就業(yè)吸納能力，不斷提升城鎮(zhèn)綜合承載能力。

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三、主要內(nèi)容

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根據(jù)國家《行動(dòng)計(jì)劃》明確的重大行動(dòng)、重點(diǎn)任務(wù)部署，結(jié)合我區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展實(shí)際，《實(shí)施方案》提出了重點(diǎn)實(shí)施的“四大行動(dòng)”，并明確了各項(xiàng)行動(dòng)具體任務(wù)。

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一是實(shí)施新一輪農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)。圍繞《行動(dòng)計(jì)劃》提出的實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)，通過“進(jìn)一步深化戶籍制度改革、持續(xù)擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋范圍、促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口穩(wěn)定就業(yè)、完善農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口多元化住房保障體系、擴(kuò)大農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口社會(huì)保障覆蓋面、建立健全農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化體制機(jī)制”等政策措施，促進(jìn)農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口加快融入城市。截至2024年底，我區(qū)常住人口城鎮(zhèn)化率預(yù)計(jì)達(dá)到40%，約有220萬常住人口沒有落戶城鎮(zhèn)。為此，要加快實(shí)施新一輪農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和常住地基本公共服務(wù)均等化，重點(diǎn)解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口最關(guān)心的穩(wěn)定就業(yè)、子女教育、住房保障、社會(huì)保險(xiǎn)等問題。如，針對公眾關(guān)切的“農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口穩(wěn)定就業(yè)”問題，提出要推行常住地公共就業(yè)服務(wù)制度，有序推進(jìn)就業(yè)服務(wù)常住人口全覆蓋；完善農(nóng)牧民工等重點(diǎn)群體就業(yè)培訓(xùn)體系，鼓勵(lì)支持制造業(yè)領(lǐng)域開展訂單定崗定向式培訓(xùn)；完善職業(yè)技能等級認(rèn)定機(jī)制，引導(dǎo)農(nóng)牧民工參加職業(yè)技能等級評價(jià)；加強(qiáng)農(nóng)牧民工勞動(dòng)權(quán)益保障，等等。

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二是實(shí)施縣域城鎮(zhèn)化水平提升行動(dòng)。圍繞《行動(dòng)計(jì)劃》提出的實(shí)施潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升行動(dòng)，通過“因地制宜培育區(qū)域重要節(jié)點(diǎn)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)、提升產(chǎn)業(yè)平臺集聚功能、增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、健全推進(jìn)新型工業(yè)化城鎮(zhèn)化體制機(jī)制”等政策措施，統(tǒng)籌推進(jìn)新型工業(yè)化和以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)梯度布局、人口就近就業(yè)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。針對我區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對薄弱、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對滯后等問題，提出要因地制宜培育區(qū)域重要節(jié)點(diǎn)產(chǎn)業(yè)強(qiáng)鎮(zhèn)，圍繞發(fā)展“九大產(chǎn)業(yè)”，培育引進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈“鏈主”和龍頭企業(yè)，統(tǒng)籌推進(jìn)交通干線、區(qū)域重要節(jié)點(diǎn)城鎮(zhèn)特色化發(fā)展，引導(dǎo)支持墨竹工卡、曲水、當(dāng)雄、尼木、謝通門、拉孜、江孜、定日、薩嘎、浪卡子、貢嘎、桑日、加查、朗縣、工布江達(dá)、八宿、卡若、貢覺、安多、索縣、申扎、嘉黎等區(qū)域節(jié)點(diǎn)城鎮(zhèn)結(jié)合區(qū)位特點(diǎn)、資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，優(yōu)化升級特色農(nóng)牧、綠色工業(yè)、商貿(mào)物流、文化旅游等就業(yè)容量大的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群，培育打造一批產(chǎn)業(yè)聚集度高、特色優(yōu)勢突出的縣域強(qiáng)鎮(zhèn)；提升產(chǎn)業(yè)平臺集聚功能，推進(jìn)優(yōu)勢項(xiàng)目和企業(yè)向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)聚集，加強(qiáng)各類經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)科技園區(qū)、文化旅游產(chǎn)業(yè)園區(qū)、綜合保稅區(qū)等建設(shè)運(yùn)營，加大現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)整合力度，形成產(chǎn)城融合的發(fā)展格局。

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三是實(shí)施現(xiàn)代化城鎮(zhèn)圈培育行動(dòng)。圍繞《行動(dòng)計(jì)劃》提出的實(shí)施現(xiàn)代化都市圈培育行動(dòng)，通過“優(yōu)化現(xiàn)代化城鎮(zhèn)圈發(fā)展格局、建設(shè)區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)、推進(jìn)公共服務(wù)共建共享、加快市場一體化建設(shè)、建立健全城鎮(zhèn)圈一體化推進(jìn)機(jī)制”等政策措施，進(jìn)一步完善“一核一圈兩帶多點(diǎn)”的新型城鎮(zhèn)化格局，推動(dòng)通勤便捷高效、產(chǎn)業(yè)梯次配套、生活便利共享。從我區(qū)來看，目前大部分城鎮(zhèn)主要沿河、沿路點(diǎn)狀集聚，呈現(xiàn)小聚居、大分散的形態(tài)，沒有打造城市群、都市圈的基礎(chǔ)條件。為積極適應(yīng)現(xiàn)代化城鎮(zhèn)圈培育發(fā)展需要，兼顧生態(tài)環(huán)境保護(hù)和安全發(fā)展需要，提出要優(yōu)化現(xiàn)代化城鎮(zhèn)圈發(fā)展格局，持續(xù)做強(qiáng)拉薩核心增長極，高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)拉薩山南經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)，細(xì)化拓展“五城三小時(shí)”城鎮(zhèn)圈產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作；建設(shè)區(qū)域綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，加快進(jìn)藏鐵路規(guī)劃建設(shè)，推動(dòng)建設(shè)G6和G4218拉薩繞城高速，完成G109、G317、G318等普通國省道提質(zhì)改造升級，積極消除普通國道斷頭路，改造提升一批省道斷頭路和低等級路段；統(tǒng)籌推進(jìn)城鎮(zhèn)圈公共服務(wù)共建共享和市場一體化建設(shè)。

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四是實(shí)施城市更新行動(dòng)和安全韌性提升行動(dòng)。通過“有序推進(jìn)城市更新改造、加強(qiáng)城市洪澇治理、實(shí)施城市生命線安全工程、推動(dòng)綠色智慧城市建設(shè)、健全完善推進(jìn)城市更新工作體制機(jī)制”等政策措施，加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步提升城市建設(shè)管理水平，加快補(bǔ)齊城市安全韌性短板。青藏高原是“世界屋脊”、“亞洲水塔”，是“地球第三極”的核心地區(qū)，保護(hù)好青藏高原生態(tài)環(huán)境對中華民族生存和發(fā)展具有重大意義，而西藏是青藏高原的主體，自然地理環(huán)境豐富多樣、別具一格，這也決定了西藏的城鎮(zhèn)必須依山依水而建、堅(jiān)持綠色發(fā)展、促進(jìn)人與自然和諧共生。為此，《實(shí)施方案》提出要有序推進(jìn)城市更新改造，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，推進(jìn)保障性住房建設(shè)，實(shí)施城鎮(zhèn)房屋建筑更新改造和加固工程，打造深化民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的互嵌式社區(qū)環(huán)境，有序推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；加強(qiáng)城市洪澇治理，持續(xù)做好城市排水防澇工作，加強(qiáng)山洪災(zāi)害防治，積極推進(jìn)重點(diǎn)山洪溝防洪治理項(xiàng)目，實(shí)施28個(gè)縣城所在地新城區(qū)延伸段防洪堤達(dá)標(biāo)及維修加固建設(shè)；實(shí)施城市生命線安全工程，有序改造一批城市老化管道和設(shè)施，補(bǔ)齊城市安全韌性短板；推動(dòng)綠色智慧城市建設(shè)，推廣應(yīng)用綠色建材和裝配式建筑，開展垃圾分類體系建設(shè)，推動(dòng)城市公交、出租汽車電動(dòng)化替代等工作，加快實(shí)現(xiàn)第五代移動(dòng)通信（5G）網(wǎng)絡(luò)城區(qū)連續(xù)覆蓋和重點(diǎn)場所深度覆蓋。

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四、與上級政策主要差異

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《實(shí)施方案》為《行動(dòng)計(jì)劃》的貫徹落實(shí)文件，與《行動(dòng)計(jì)劃》的差異主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是將《行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施“四大行動(dòng)”的7項(xiàng)政策措施整合為《實(shí)施方案》推進(jìn)落實(shí)對應(yīng)行動(dòng)的4項(xiàng)體制機(jī)制。二是將《行動(dòng)計(jì)劃》第二部分“實(shí)施新一輪農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)”中的6項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)整合為《實(shí)施方案》第二部分“實(shí)施新一輪農(nóng)牧業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化行動(dòng)”5項(xiàng)任務(wù)舉措，將《行動(dòng)計(jì)劃》“健全常住地提供基本公共服務(wù)制度”和“保障隨遷子女在流入地受教育權(quán)利”2項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)合并為《實(shí)施方案》“持續(xù)擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋范圍”1項(xiàng)任務(wù)舉措。三是將《行動(dòng)計(jì)劃》第三部分“實(shí)施潛力地區(qū)城鎮(zhèn)化水平提升行動(dòng)”中的4項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)整合細(xì)化為《實(shí)施方案》第三部分“實(shí)施縣域城鎮(zhèn)化水平提升行動(dòng)”的4項(xiàng)任務(wù)舉措，將《行動(dòng)計(jì)劃》中“強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展人才支撐”重點(diǎn)任務(wù)整合到《實(shí)施方案》“提升產(chǎn)業(yè)平臺集聚功能”任務(wù)舉措中，并將《行動(dòng)計(jì)劃》“增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力”拆分為“增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力”“加快推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展”2項(xiàng)任務(wù)舉措。四是將《行動(dòng)計(jì)劃》第四部分“實(shí)施現(xiàn)代化都市圈培育行動(dòng)”中的4項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)細(xì)化落實(shí)為《實(shí)施方案》第五部分“實(shí)施現(xiàn)代化城鎮(zhèn)圈培育行動(dòng)”的4項(xiàng)任務(wù)舉措，未作整合拆分。五是將《行動(dòng)計(jì)劃》第五部分“實(shí)施城市更新和安全韌性提升行動(dòng)”中的5項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)整合細(xì)化為《實(shí)施方案》第六部分“實(shí)施城市更新行動(dòng)和安全韌性提升行動(dòng)”的4項(xiàng)任務(wù)措施，將《行動(dòng)計(jì)劃》中“加快推進(jìn)保障性住房建設(shè)、‘平急兩用’公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城中村改造”部分重點(diǎn)任務(wù)整合到《實(shí)施方案》“有序推進(jìn)城市更新改造”任務(wù)舉措中。

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五、保障措施

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為保障各項(xiàng)行動(dòng)和任務(wù)落地實(shí)施，《實(shí)施方案》通過“加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、強(qiáng)化項(xiàng)目支撐、完善城鎮(zhèn)化監(jiān)測機(jī)制”等措施，進(jìn)一步建立健全推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的工作機(jī)制，全面落實(shí)中央指導(dǎo)、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的總體要求，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化各項(xiàng)目標(biāo)任務(wù)落實(shí)落地。

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